曹秀玲、江元英

摘要： 本文围绕国防合同管理局的职责介绍了美国国防部质量管理和质量保证的一些政策及相关变化，主要涉及合同中的质量要求、质量管理体系政策、质量管理体系审核与评价、质量保证监督等方面内容。

关键词：美国国防部，质量管理，质量管理体系，质量保证，质量政策。

一、质量政策的变化

在美国联邦和国防部（DOD）的条例、政策、指令和指南中都阐述了美国国防部的质量管理体系政策。联邦采办条例（FAR）、国防联邦采办补充条例（DFARS）和国防部指令5000.2-R（DODD5000.2-R）都描述了DOD采办政策和有关质量要求。在DOD，负责执行质量管理和质量保证政策的一个主要机构是国防合同管理局（DCMA）。DCMA通过其编制的手册提供指南。DOD的质量管理体系政策和当前有关ISO9000的政策，是建立在上个世纪90年代发布的一系列行政和政策指南文件的基础上的。

DOD的质量政策从要求执行军用规范改变为可以执行相关的民用质量标准，工业界受益最大。象MIL-Q-9858这样的标准，要求编制很多文件，如：质量方针、试验结果和分析程序、制造问题及其纠正措施程序等，这给工业界造成多余的、不必要的负担。承包商和许多DOD员工都认为：许多文件对于制造过程产生的增值很少，却给承包商造成资源的浪费，倒不如把这些资源用于增值的活动。许多承包商都采用了两个质量管理体系：MIL-Q-9858和ISO9000民用质量管理体系。

DOD于1996年10月1日废止MIL-Q-9858并修订了DFARS246，提出执行“较高级质量标准”的政策。DOD采购质量保证政策的新变化，是工业界所渴望的。DOD这样做促使承包商和DCMA关注民用质量保证标准和指南。DCMA对现行的过程监督方法也做了一些简化，从强调审核/检验改变为强调对承包商过程的评审，从而减少承包商为达到符合性所需的资源。ISO9000使DOD能够采用更先进的民用最佳惯例、经验和质量保证与质量管理技术和程序。承包商不再为管理两个或更多的质量管理体系而投入更多资源，工业界能够对质量创新更迅速地作出反应并采取行动。DOD得到了两个好处：第一，DOD承包商采用高质量的民用标准而节约的费用；第二，不再保持与MIL-Q标准有关的条例和指南而节约的费用。

二、合同中的质量条款

高质量的产品和服务对于军事行动的成功、系统的开发和生产是最根本的。产品或服务的质量取决于其以合理的成本满足顾客要求的程度。国防部的采办政策强调通过对产品及其相关过程的设计来开发高质量的产品。

在签订合同前，DCMA的任务是帮助制定有效的合同条款，识别性能风险，帮助选择有能力的承包商，并确保有效地对合同进行管理。合同签订后，DCMA确保对产品、费用和进度进行协调，包括现场监督和制定特殊过程程序。DOD的合同质量要求通常分为4类：

• 民用产品合同（FAR46.202-1）；

• 政府依靠承包商进行检验（FAR46.202-2）；

• 标准的检验要求（FAR46.202-3）；

• 较高级的合同质量要求（FAR46.202-4）。

签订合同时，要求根据技术要求、复杂性、民用/联邦产品招标书和相关体系的重要性来选择适宜的质量要求类别。当合同中规定必须采用较高级的合同质量要求时，承包商可以对其所采用的质量/检验体系作出规定。该体系可根据以下标准来建立：

• 适用的ISO9000国际标准；

• 适用的ASQ9000美国国家标准协会/美国质量协会标准；

• 适用的NATO AQAP标准；

• 已废止的政府标准及补充内容（即：MIL-Q-9858，MIL-I-45208）；

• 其他经工业界认可的过程控制体系标准（但不是ISO/ANSI/ASQ标准）；

• 相当于或优于ISO9000的过程控制体系标准。

FAR46.2给出了合同中质量要求的简要指南，特别是在46.202-4中描述了较高级的合同质量要求。对于复杂或关键产品的招标书和合同应采用较高级的质量标准，对于合同中要求进行运行控制、过程控制和检验，或者要求关注组织、策划和作业指导书时，也应采用较高级的质量标准。招标书（RFP）第L节“申请者指南”和M节“授权因素评价”中包含了46.311较高级质量管理体系条款的内容，目的是使供方确定并降低采办周期中制造过程的风险。

DOD允许承包商在达到较高级的质量方面具有一定的灵活性，承包商可以自行选择质量管理体系标准，而后由DOD来批准。DOD鼓励当前正在执行按MIL-Q-9858A和MIL-I-45208A要求签订的合同的承包商转换为民用质量管理体系标准。合同中引用的质量管理体系是合同的要求，承包商负责按合同要求建立并保持质量管理体系。大多数情况下，DCMA通过促成合同的签订来参与合同管理工作。

FAR46.202-3-90增加了一条款，是关于制造过程控制和过程检验的，它介绍了将ISO9000写入RFP的可能性，这样，承包商就可以选择ISO9000或其他的质量管理体系。本条款还要求申请者提供相关信息，以便于选择小组评估承包商的风险，识别申请者在降低项目风险方面的一些主要做法等。风险评估要对申请者达到项目要求的能力进行评价，并要求申请者提供证实有效性的证据。

在以下文件中提供了有关采用质量标准的政策和指南：FAR46部分；DFARS246部分；1994年6月29日SECDEF备忘录，题目为：“规范和标准——一种新的管理方法”；1995年12月8日USD(ACT)备忘录，题目为：“创建单一过程”。ANSI/ASQC Q-9000和/或ISO9000系列标准作为被引用的质量管理体系模式标准。DODD5000.2-R第5部分提供了质量管理指南。

三、质量管理体系审核与评价

政府的职责是确定标准要求是否完全实施，所涉及的风险是否适宜。这通常是通过DCMA所进行的质量管理体系审核来确定。实施审核后，DCMA将发布符合性声明。政府不要求承包商必须进行ISO9000标准的认证或注册。但由于美国国防部提倡采用民用标准和规范，ISO9000标准对政府合同的重要性空前提高。1996年11月18日，DCMA（当时的DCMC）发布了96-73号备忘录“质量管理体系评价（政策）”，承认ISO9000和相关的认证。该信件摘要如下：

“如果承包商正转向实施ISO9000，DCMC/CAO要对选定的承包商进行ISO9000审核。审核的结果要通报给顾客（PMO，采购部）和承包商。为了保证ISO9000标准实施的有效性，当采购部有要求时，DCMA/CAO要进行全面的审核，或者当不能得到承包商质量管理体系适宜性的信息时，CAO要验证第三方认证的资料，包括追溯过去审核的情况和认证认可委员会（RAB）注册的情况。如果承包商同意，DCMA应与第三方审核员一起审核。作为一个审核员参加审核时，CAO审核员应主要审核管理职责、纠正和预防措施，以及内部审核等要素”。

通常，所有合同都有两方面的要求，即：质量管理体系要求和产品或服务要求。质量管理体系要求和产品或服务要求一样，都是合同要求。对质量管理体系的确认也象对产品或服务的确认一样，是合同所必需的。在DOD的合同中，ISO9000标准是采用的最广泛的非政府标准。ISO9000满足“较高级”质量管理体系的要求。DCMA的专家必须对承包商的质量管理体系是否符合较高级合同要求进行评价。

DCMA手册第4.4章规定了DCMA人员如何对承包商质量管理体系进行评价。DCMA人员对质量管理体系审核时可以剪裁，只检查那些与顾客直接相关的质量要素，和/或现有资料不能提供信任的要素。DCMA人员对承包商质量管理体系的符合性进行评价时，可以利用现有的第一方、第二方或第三方审核的资料，也可在审核过程中对样品进行验证或确认，以确定其他人所进行的审核是否可信。评价的结果可以以任何方便的形式予以记录，说明每一适用的质量管理体系条款是如何满足要求的。DCMA必须以书面形式将评定结果通知承包商，通知中必须对是否满足有关质量管理体系标准要求作出评定。当评定发现重要的不符合时，书面通知中必须说明不符合的内容和纠正措施的要求。

DCMA采用各种各样的方法对承包商进行评价，这些方法用来发现质量管理体系中的根本问题。在以下各种情况下，DCMA可以对承包商的质量管理体系进行审核：

• 顾客要求；

• 承包商提供的资料还不足以对其建立信任；

• 业绩不满意；

• 价格有问题；

• 内部控制问题；

• TQM大纲的有效性。

质量管理体系评价必须根据目标来进行。为了确认由其他人所做的审核报告的可信性，应对关键质量管理体系要素进行验证。DCMA质量管理体系审核的重点要放在顾客评审发现的质量管理体系的特殊要素，或者是提供符合性信任所缺少的体系要素。

通常，DCMA评价和审核的承包商的质量管理体系，都必须是采用国际标准化组织（ISO）或美国国家标准局（ANSI）/美国质量协会（ASQ）9000系列质量管理体系标准。在审核承包商质量管理体系时，DCMA的专家邀请顾客参加。审核后，DCMA对QMS的能力给出合格证明。不论质量管理体系评价的结果是肯定的还是否定的，都必须提供给DCMA的顾客，因为他们要对承包商质量管理体系的能力提出宝贵意见。

四、质量保证监督

虽然DCMA的人员和经费明显减少，从1989年的26,500降至当前不足13，000，但是DCMA的任务要求未变，并在许多领域还在增加。外包活动、对DOD采购和预算日益增加的公众监督，以及作为顾客的DOD不得不利用民用工业等，都会对DCMA的管理方法产生影响。DCMA一些老的工作人员已经目睹了上世纪80年代后期在DOD采办中所进行的内外部的巨大变革。为了面对这些问题，DCMA进行风险策划，将风险指标分配给供方，并配备与采办风险相匹配的资源。风险策划、评估和处理，与供方质量保证直接相关。DCMA手册第4.2节对此作了说明。DCMA的风险策划是通过对合同和顾客要求的评审，以及对质量管理体系、过程和特性的识别来进行的。

在资源有限的情况下，DCMA在对合同进行管理时采用两种方法，即以过程为导向的合同管理服务（通常称为PROCAS）和承包商自我监督（CSO）。PROCAS所采取的是预防和改进的方法，而不是纠正的方法。承包商、顾客、DCMA和DCAA的参与和协同工作，是较好地分析和改进质量管理过程的措施。CSO是DCMA进行直接监督的另一种方法。DCMA与承包商签订协议备忘录（MOA），包括相互关系、进度记录和更改，为确保CSO有效进行，必须有明确的监督计划，监督计划中说明CAO如何监视CSO合同。

FAR46.401中明确规定了政府合同质量保证实施的时间（包括制造或服务实施的各个阶段）和地点（包括分承包商的工厂），应根据确定产品或服务是否满足合同要求的需要而定。质量保证监督计划应与工作说明一起编制。计划应规定需要监督的所有工作和监督的方法。还规定每一个合同均应指定一个或几个政府有权进行质量保证活动的地点。如果合同规定政府质量保证在货源处进行，在未经合同官许可的情况下，实施地点不得擅自改变。如果合同规定交付和接收在目的地进行，而政府对产品进行检验的地方不在目的地，通常就不在目的地进行产品复验了，但是应对产品的数量，运输中的损坏和可能的错误或假货进行检查。政府的检验应由政府人员直接进行或在政府人员监督下进行。根据规定的程序，政府检验内容应填写在验收报告表或装货单据/装箱单上（见46.6）。各部门可规定使用检验通过或不通过的图章，以识别和控制已经检验符合合同质量要求的产品和材料。

五、质量管理体系的实施

作为较高级的质量保证要求，ISO标准能满足FAR46.202-4部分所确立的准则，希望以FAR52.246-11“较高级合同质量要求”为媒介，将该标准纳入到DOD合同中去。根据一贯的政策，DOD不要求进行较高级质量标准的认证，也不要求工业标准的认证，只是要求DOD的承包商根据合同要求，保持有效的质量管理体系。DCMA于2001年2月13日发布的信息备忘录No.01-142（IM#142），为国防合同管理的指挥官、DCMA和合同管理办公室（CMO）提供了指南。2000版ISO9000标准发布以后，DCMA与DOD和工业界密切合作，精心设计，使承包商顺利从1994版ISO9001转换到2000版ISO9001标准。在国防合同中，DOD朝着改进型过程努力，以便在不提高价格或所需费用的前提下，简化承包商所选择的ISO9001：2000的实施过程。

ISO9001：2000允许对质量管理体系进行剪裁。ISO9001的“1.2 应用”中提到了这个内容。对于各种不同的经营单位，可能由于其经营范围的不同，以前采用了ISO9002或ISO9003标准，在采用2000版标准时，可以有一定的灵活性。ISO9001：2000允许供方只采用那些与他们的工作范围有关的特殊条款。然而， 1.2节的剪裁仅适用于ISO9001：2000标准第7章“产品实现”中包含的那些要求，它不能用来缩小供方质量管理体系的范围。企业在质量手册中必须说明体系是否剪裁，并说明剪裁的条款和理由。

剪裁对DOD来说不是一个新概念。许多年来，DOD的采购部门就已经利用剪裁质量管理体系要求来满足自己的需求。按照1994版标准，供方可以选择较好地说明其工作范围的质量管理体系模式（即：设计和开发、生产等），现在只有一个质量管理体系模式，即ISO9001，显然，不是所有供方的质量管理体系都必须包含文件中的所有条款（要素）。因此，允许供方识别适用于自己质量管理体系的那些质量管理体系条款（要素）。

采用新版ISO9000系列标准，受到影响的有DOD的顾客、DCMA工作人员和DOD的供方。DCMA将采用ISO9000标准的供方分为两类：认证/注册过的和未经认证/注册的。如果对ISO9001：2000体系进行了剪裁，DCMA要确保剪裁过的体系能满足DOD顾客的要求。ISO标准在世界范围内被接受，对QMS的实施产生很大的影响。根据国外对被采访者的研究，DCMA当前用较高级质量要求管理着约1，100个供方的大约24，000个合同。自从上世纪90年代初，DOD允许使用ISO9000标准以来，注册的公司已从225个增加到大约40，000个。